Política fiscal y desarrollo en América Latina y Caribe
La presión impositiva de la región está por debajo de lo que indicaría su nivel de desarrollo. Estimaciones conservadoras señalan que los recursos que se hubieran podido recaudar en 2007-09 en un conjunto de países, habrían permitido triplicar los presupuestos de salud de dicho conjunto.
A pesar del crecimiento económico y de la reducción de la pobreza y la desigualdad que ha experimentado Latinoamérica y el Caribe (LAC) durante la última década, esta sigue siendo la región más desigual del mundo. La desigualdad, tanto en su vertiente de resultados (ingresos y riqueza) como de oportunidades, es una especie de seña de identidad de la zona. Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), los datos más recientes disponibles indican que el quintil más pobre capta en promedio un cinco por cien de los ingresos totales, con participaciones que varían entre menos del cuatro por cien en Bolivia, Honduras, Paraguay y República Dominicana y el 10 por cien en Uruguay, mientras que la participación en los ingresos totales del quintil más rico promedia el 47 por cien, con un rango que va del 35 (en Uruguay) al 55 por cien (en Brasil). En Paraguay, las fincas inferiores a 20 hectáreas (minifundios) que representan el 83,5 por cien de las explotaciones agrícolas, ocupan solo el 4,3 por cien de la tierra cultivable, mientras que los grandes propietarios acaparan más del 95 por cien de la misma. Oxfam denunció que mientras en la región 164 millones de personas viven en situación de pobreza (66 millones de ellas en pobreza extrema), 113 latinoamericanos aparecen en la lista de las personas más ricas del mundo, con patrimonios netos iguales o superiores a los 1.000 millones de dólares. La desigualdad de ingresos y de riqueza en LAC está intrínsecamente ligada a la desigualdad de oportunidades, debido a la persistencia de pautas de exclusión y discriminación que no han variado significativamente y que en muchos casos se mantienen desde épocas remotas. Cuando las desigualdades económicas y otras dimensiones de la desigualdad se retroalimentan y fortalecen mutuamente, la movilidad social, sobre todo en los estratos socioeconómicos más bajos, se limita. Es decir, factores como el color de piel, si se es hombre o mujer, si se nació en el campo o en la ciudad, en la periferia o en la capital, o si se cuenta con riqueza por herencia familiar o no, aún condicionan las opciones reales de la población más pobre y vulnerable de mejorar sus ingresos con autonomía, sin la dependencia de las dádivas de los gobiernos de turno, y ejercer plenamente sus derechos. Los obstáculos para el progreso de la mayoría se hallan en el acceso insuficiente y desigual a los elementos con mayor capacidad de “igualación” como los activos productivos, los servicios públicos de calidad, las herramientas que apuntalan la productividad de los pequeños emprendimientos informales, entre otros. Detrás de dichos obstáculos se pueden entrever ausencias y deficiencias de políticas públicas redistributivas. Y en este sentido destacan los déficits que siguen caracterizando las políticas fiscales de los países de la región. Según la Cepal, mientras los países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) reducen la desigualdad de ingresos a través de impuestos y transferencias públicas en más de un 35 por cien, en LAC la desigualdad se reduce en menos de un 10 por cien por esta vía. La política fiscal –que abarca tanto la gestión de ingresos como el nivel y la orientación del gasto– es una herramienta potente para combatir las desigualdades y aún más poderosa cuando se articula con otras políticas públicas. La política fiscal puede actuar como correctora de desigualdades, no solo porque da margen financiero a los gobiernos para emprender gasto e inversión social, sino porque bien diseñada puede, entre otras cosas, desconcentrar ingresos y riqueza, proteger el consumo de los más pobres, incentivar actividades productivas de base ancha y ecológicamente responsables e incluso ser coadyuvante en revertir esquemas que mantienen las brechas de género. Dado su potencial redistributivo, no es casual que las élites políticas y económicas de la región hayan contribuido a modelar sistemas fiscales con limitado impacto corrector de las desigualdades. Oxfam recientemente denunció las graves deficiencias que restan efectividad a las políticas fiscales de LAC como instrumentos capaces de apuntalar sociedades más equitativas y justas.
Recaudación baja e insostenible
A pesar del crecimiento de la presión impositiva experimentado en la región en años recientes, en general, la recaudación tributaria sigue siendo baja en relación con su potencial y no se corresponde con las inmensas necesidades y brechas sociales que la caracterizan. Según los promedios internacionales, en la mayoría de los países de la región la presión impositiva se encuentra por debajo de lo que indicaría su nivel de desarrollo económico. Estimaciones conservadoras resaltan que los recursos públicos que se hubieran podido recaudar en el periodo 2007-09, en un conjunto de países de LAC, habrían permitido más que triplicar los presupuestos de salud de dicho conjunto en ese mismo periodo. Por otra parte, muchos de los presupuestos públicos de los países de la región dependen en una magnitud importante de ingresos no tributarios y tributarios derivados de la explotación de recursos naturales. Esto genera una fuerte dependencia del gasto e inversión pública de fuentes de ingresos inestables, difíciles de predecir y social y medioambientalmente insostenibles. Dicha dependencia suele desmotivar los intentos que, a nivel nacional y sobre todo subnacional, se podrían realizar por aumentar los ingresos públicos provenientes de los impuestos. Esto último se denomina “pereza fiscal” y se manifiesta en países como México, que exhibe una de las presiones impositivas más bajas de la región y donde un tercio de los ingresos públicos provienen de Pemex (Petróleos Mexicanos).
Sistema impositivo regresivo e injusto
A la par de la insuficiente recaudación, hay dos problemas de graves connotaciones: el sesgo hacia los impuestos indirectos que gravan el consumo, y el desequilibrio en el esfuerzo fiscal que asumen los distintos actores económicos (individuos, empresas y sectores de actividad). Datos recientes indican que la recaudación de LAC por impuestos generales al consumo, esencialmente regresivos, es más de ocho veces lo que se recauda por impuestos directos que se aplican sobre las propiedades –que por lo general se concentran en los sectores más ricos de la población– y ocho puntos porcentuales más de lo recaudado por impuestos sobre la renta y los beneficios empresariales (o utilidades). El IVA es el único impuesto cuyas tasas nominales promedio han subido en la región en la última década. De lo poco que se recauda por impuestos a la renta personal, la mayoría proviene de los salarios. Es decir, de la ciudadanía de a pie, que acaba soportando por tanto un mayor esfuerzo fiscal. Es una práctica asentada en los Estados latino-caribeños hacer que las rentas no salariales o del capital y el capital inmobiliario (propiedades), sean casi intocables desde el punto de vista impositivo. De acuerdo a un informe publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en Brasil, Colombia, Guatemala y Venezuela los ingresos de los asalariados tienen tasas efectivas de tributación que ascienden a aproximadamente el doble de las aplicadas sobre las ganancias del sector empresarial. Parte del problema de la escasa aportación de los impuestos directos (especialmente sobre sociedades) a las arcas públicas y de su escasa contribución a reducir la desigualdad económica, radica en un exceso de perversos incentivos fiscales (exoneraciones, exenciones, etcétera) que se utilizan para promover inversión nacional y sobre todo extranjera. Además de la opacidad con la que suelen ser otorgados, son escasas las evidencias de que dichos incentivos promueven desarrollo y bienestar para la mayoría. Cuesta justificar cómo, en un país como Nicaragua, donde cerca del 30 por cien de la población vive en la indigencia y es uno de los países con menor nivel de gasto público en salud de la región, en 2010 se dejaron de recaudar alrededor de 500 millones de dólares debido a incentivos fiscales; más que el presupuesto público de salud de ese año. Estos incentivos beneficiaron principalmente a las empresas más rentables del país. El sacrificio fiscal que supone lo que se deja de recaudar por incentivos fiscales lo terminan pagando con creces los sectores vulnerables de la población, quienes más necesitan bienes y servicios públicos bien dotados y financiados con recursos públicos que no alcanzan.
Inefectividad para promover el progreso económico de la mayoría
La década de 2000 representa un punto de inflexión en la historia reciente de las políticas sociales en LAC. Particularmente importante ha sido el auge en la región de los programas de protección social no contributivos, de amplia cobertura, así como los programas de transferencias condicionadas de efectivo (como Bolsa Familia en Brasil) y más recientemente los programas de pensiones no contributivas (como Renta Universal de Vejez en Bolivia). Existen controversias respecto al grado de impacto de dichos instrumentos, pero la relación entre los menores niveles de pobreza extrema y dichos programas es indiscutible. Sin embargo, menos espectacular ha sido la contribución de la política social en su conjunto para combatir las desigualdades más afianzadas y lograr así una movilidad social sólida que beneficie a la mayoría. Parte de la explicación se basa en que la prioridad dada a los programas de transferencias públicas para reducir la pobreza se hizo en varios países a costa de mantener (e incluso acentuar) la insuficiencia y debilidad de los servicios públicos básicos, especialmente sanidad y educación. América Latina y el Caribe “…no ha logrado transformar el sistema educativo en un mecanismo potente de igualación de oportunidades, en parte porque un factor condicionante de los resultados educativos tiene relación con el nivel socioeconómico y cultural de los hogares de origen…”. En Perú, por ejemplo, el 90 por cien de los estudiantes más pobres evaluados en 2009 por el Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes (PISA) no cuenta con las competencias lectoras básicas. Por otro lado, los instrumentos de la política fiscal (beneficios fiscales, subsidios, incentivos, etcétera) han sido utilizados intensivamente por los gobiernos de la región para promover modelos de crecimiento económico basados en la exportación de hidrocarburos y materias primas, como sucede en Perú y Paraguay. Mientras, la pequeña agricultura sigue abandonada y las pequeñas empresas cuentan con poco respaldo, y está pendiente la diversificación productiva con potencial para generar más empleos de calidad y la reducción de la dependencia en las rentas extractivas. Por lo general, la desigualdad y la pobreza se perpetúan en la informalidad. Lamentablemente, esta sigue siendo un flagelo que afecta en LAC al 47 por cien de las personas con un trabajo en el sector no agrícola. Es decir, unos 100 millones de personas que apenas subsisten sin ningún tipo de protección. La política fiscal de la región es aún inoperante en la promoción de una formalización ajustada a las condiciones laborales y de vida de muchos trabajadores y trabajadoras pobres. Todo parece indicar que para una parte significativa de los trabajadores y trabajadoras pobres e informales de la región, los costes concretos de la formalización superan con creces sus potenciales beneficios. La política fiscal suele reproducir visiones tradicionales del papel de la mujer en la sociedad, reforzando así las brechas de género existentes. Debido a la distinta posición en que se encuentran hombres y mujeres en las sociedades, los sistemas fiscales pueden contribuir a ampliar o reducir las desigualdades de género existentes. La política tributaria, por ejemplo, puede terminar siendo más regresiva, costosa e ineficiente para las mujeres que para los hombres, dados sus diferentes patrones de consumo, las actividades económicas que suelen emprender o debido al papel de “cuidadoras” que por defecto les ha atribuido la sociedad. No existe en el sistema tributario boliviano ningún tipo de beneficio fiscal asociado a circunstancias personales (como las cargas familiares, el número de hijos e hijas, la jefatura única de hogar o el grado de minusvalía de una persona). Esto perjudica en especial a las mujeres, que suelen asumir mayoritariamente las contrapartidas negativas relacionadas con la maternidad y el cuidado de los hijos. Como estos, puede haber sesgos negativos hacia las mujeres en otro tipo de gravámenes existentes en las legislaciones fiscales, en el modo en que se asignan las desgravaciones, en los sectores objetivo de los incentivos fiscales, o en el modo en que se realizan las declaraciones de impuestos, entre otros. Por otra parte, muchas de las políticas y programas sociales públicos con enfoque de “género”, a pesar de tener buenos titulares y ser muy necesarios, en general son de alcance limitado, se encuentran poco financiados y cuentan con un planteamiento de fondo que refuerza el papel de las mujeres como cuidadoras de otros y subordinadas en lo económico. De ahí, las críticas crecientes en este sentido a programas como El Bono de Desarrollo Humano en Ecuador o Solidaridad en República Dominicana.
Elevada propensión a la evasión y elusión fiscal
La evasión y elusión fiscal en LAC son elevadas, y estas fugas están concentradas principalmente en el impuesto a la renta personal y de las empresas. La evasión del impuesto sobre la renta en LAC oscila entre un 33 y un 70 por cien. El fraude fiscal no solo resta recursos para enfrentar la pobreza, sino que reduce el margen de maniobra para promover políticas tributarias progresivas. Entre 1970 y 2010 los flujos de capitales ilícitos que salieron de LAC a los diferentes paraísos fiscales del mundo superaron los dos billones de dólares, siendo Brasil y México los principales países de origen de la región. Los recursos que podrían generarse por gravar solo un 3,5 por cien de los esos dos billones serían más que suficiente para que 32 millones de latinoamericanos salieran de la pobreza monetaria. Es decir, todas las personas que viven en la pobreza en Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador y Perú juntos. Muchas de las grandes corporaciones que operan en la región aprovechan (y abusan de) los déficits en la arquitectura del sistema fiscal internacional (y regional) para reducir su contribución fiscal al mínimo mediante mecanismos de planificación fiscal. Se crean complejas estructuras corporativas, con empresas pantalla radicadas en paraísos fiscales pero vacías de actividad real, a través de las que se trasladan artificialmente beneficios desde los lugares donde se genera el valor agregado, con destino a jurisdicciones de baja o nula tributación en las que, además, domina la opacidad. Otra de las estrategias habituales del fraude fiscal es la manipulación de los precios de transferencia entre las filiales de una misma corporación. Esta práctica está detrás del 92,7 por cien de los flujos ilícitos que salen de Brasil. La propia administración tributaria de Perú (Sunat) ha calculado que entre 2007 y 2012, 590 empresas llevaron a cabo transacciones comerciales sometidas a precios de transferencia por un importe total de 370.000 millones de dólares. En 2013, la Sunat apenas pudo auditar una parte (27 casos) detectando 105 millones de dólares en impuestos evadidos, suficiente para financiar la práctica totalidad del programa de atención materna neonatal del país. Los mecanismos de planificación fiscal agresiva se han convertido en una práctica tan generalizada que la OCDE, bajo mandato del G-20, ha puesto en marcha un ambicioso proyecto de reforma conocido como BEPS (Erosión de las Bases Imponibles y Traslado de Beneficios, por sus siglas en inglés). Pero existe un riesgo elevado de que este proyecto responda solo a los intereses de algunas economías avanzadas y muy residualmente a los intereses de la región. La desigual participación de la mayoría de los países en los grupos de trabajo (tan solo Chile es país miembro de la OCDE y Brasil, México y Argentina lo son del G-20) frena la posibilidad de abordar soluciones que respondan de forma más efectiva a las necesidades específicas de la región.
Débil institucionalidad y representatividad
En el área, la disponibilidad del gasto público para satisfacer objetivos de combate de la desigualdad y pobreza sigue viéndose amenazada por los despilfarros y la subordinación del gasto público a enfoques políticos que derivan en episodios de clientelismo y corrupción. De acuerdo al Índice de Percepción de la Corrupción (2013) que elabora anualmente la organización Transparencia Internacional, varios países de la región se encuentran entre los que tienen niveles más elevados de percepción de la corrupción. En 2012, antes de las elecciones, el presidente Leonel Fernández dejó en República Dominicana un agujero de casi 3.500 millones de euros, más de un ocho por cien del PIB en gasto no aprobado por la Ley de Presupuesto de ese año. Por otra parte, en LAC el nivel de transparencia sobre los asuntos fiscales, la responsabilidad de las instancias de la planificación, recaudación fiscal y ejecución del gasto público (reflejada en una rendición de cuentas amplia y eficaz), así como los mecanismos de participación ciudadana en las políticas fiscales, aún dejan mucho que desear. Estas insuficiencias se vuelven una traba para garantizar los derechos de los que tienen menor capacidad de influencia política en las decisiones gubernamentales y junto con el clientelismo y la corrupción, refuerzan la baja cultura tributaria característica de la zona.
Recomendaciones
La perspectiva de caída de los niveles de crecimiento económico en la región, alerta sobre la urgencia de promover políticas transformadoras que afiancen los avances sociales y desconcentren, de una vez por todas, el poder que ejercen las élites en la configuración de sociedades con desigualdades estructurales y enquistadas. Superar la desigualdad y la exclusión requiere una nueva forma de concebir las finanzas públicas. Sin menospreciar los desafíos técnicos subyacentes, lo que falta en muchos casos es valentía política para encararlos con determinación. Un sistema fiscal justo que promueva desarrollo debería satisfacer los siguientes objetivos generales:
– Cumplir con la función redistributiva del Estado a través de los presupuestos públicos. Es decir, gasto público suficiente y estable para financiar servicios sociales básicos de calidad y bien dirigidos, así como mecanismos de protección social robusto.
– Incrementar el papel de los sistemas tributarios como instrumentos redistributivos de la riqueza de un país y reducir el impacto negativo que tienen sobre las poblaciones más pobres los sistemas tributarios regresivos y desequilibrados, en términos de las aportaciones que hacen los distintos agentes económicos a las arcas públicas. Los sistemas tributarios deben equilibrarse hacia modelos más progresivos, en los que se grave más la riqueza y la propiedad y no solo el consumo y el salario.
– Racionalizar los beneficios fiscales existentes, reduciéndose a mínimos aquellos sin impactos sociales positivos claros.
– Atajar los elevados niveles de evasión y elusión fiscal garantizándose que la política fiscal esté acompañada de una administración tributaria que pueda hacer un seguimiento de las obligaciones fiscales y que facilite su cumplimiento. Es imprescindible garantizar una cooperación y coordinación fiscal efectiva en los niveles regionales y subregionales, y seguir fortaleciendo las capacidades de fiscalización de dichas instituciones.
– Junto con otras políticas públicas, promover el progreso digno de bases más amplias de la población, permitiendo que las oportunidades económicas sean una realidad para sectores como la pequeña agricultura o las pymes manufactureras. Deben dejar de utilizarse instrumentos como beneficios fiscales, subsidios o incentivos, entre otros, a la promoción irrestricta del modelo extractivista excluyente.
– Generar beneficios claros que favorezcan la decisión de formalización progresiva de los emprendimientos y de las trabajadoras y trabajadores pobres. Si bien es fundamental que la mayoría de ciudadanos y sectores económicos tributen, es indispensable también que se realice de manera acorde con sus capacidades de pago, la situación socioeconómica en que se encuentran y la forma con que obtienen sus ingresos. La formalización no debe ser un requisito para la satisfacción de derechos como la salud, la educación y la protección social.
– En coordinación con otras políticas públicas, promover la diversificación económica y el desarrollo de actividades ecológicamente responsables y generadoras de empleos de calidad.
– Contribuir con los esfuerzos nacionales a desmantelar visiones discriminatorias que mantienen –por condición de raza o sexo– a significativos sectores de la población ajenos a verdaderas oportunidades de superación. Debe ahondarse en el estudio de los impactos explícitos e implícitos de los sistemas fiscales que refuerzan la división sexual del trabajo y las desigualdades entre mujeres y hombres, operando como obstáculos para el desarrollo y máximo aprovechamiento del potencial de las mujeres.
– Fomentar la desconcentración del poder político en las sociedades de la región. Y en este sentido es clave que un sistema fiscal justo se apoye en una participación ciudadana efectiva que represente los intereses de los grupos históricamente desfavorecidos, sobre la base de un marco de transparencia y rendición de cuentas responsable de los gobiernos en todos los ámbitos.
(*) Déborah Itriago. Investigadora de la Unidad Internacional de Campañas de Oxfam Intermón y autora del informe Justicia fiscal para reducir la desigualdad en Latinoamérica y el Caribe, de reciente publicación.